Qué duda cabe. Nos encontramos en un momento único en nuestra historia política e institucional. La impericia política de la clase dirigente para poder distinguir una pequeña flama de vela frente a una pradera en llamas producto de la desafección de la ciudadanía para con sus instituciones políticas, económicas y culturales, nos condujo hasta aquí. Las causas, como en todo proceso histórico, pueden ser múltiples y de diverso origen, y aún incompresible en su verdadero alcance en lo inmediato.
El hecho es que la salida a la crisis política de octubre del año 2019, fue el acuerdo político al que concurrieron diverso sectores, a efectos de evitar episodios como los acontecidos en otros países, en los cuales se han visto presidentes saliendo del palacio de gobierno en helicópteros. No sabemos a cuanto estuvimos de aquello, pero sí sabemos que fue un momento de los más complejos que ha vivido el país en las últimas décadas.
Ya ha pasado más de un año. La pandemia también ha impactado sobre la efervescencia social que se expresó en sendas movilizaciones durante el año 2019, pero no así en el ánimo que manifestó el público por participar del proceso de transformación institucional, como se observó en el proceso plebiscitario acontecido en octubre del año 2020. Y hoy, ad-portas de la elección de constituyentes en el mes de abril, surgen nuevos desafíos y cuestionamientos sobre el proceso que nos llevará a tener un nuevo proyecto de constitución que deberá ser sancionado por la ciudadanía en un plebiscito de salida.
Por lo pronto, una vez establecido quienes serán finalmente los Constituyentes acontecida la elección; surge la pregunta ¿Quiénes escribirá la nueva Constitución? Para algunos la respuesta resultara obvia: aquellos que fueron electos para tales fines. Sin embargo, la respuesta no resulta del todo obvia.
En efecto, un tema de gran relevancia en el Derecho es precisamente la forma es que las leyes nacen y causan sus efectos. Este punto envuelve un aspecto interpretativo de gran relevancia al momento de fijar el alcance y sentido de una legislación que nace a la vida del derecho. En otras palabras, nos lleva a preguntarnos por el real sentido que quiso imprimir el legislador a una norma en particular, o de otra forma, nos lleva a preguntarnos por la voluntad del legislador. En este sentido, los legisladores llegan a desempeñar dicha función una vez que han ofrecido a los ciudadanos una mirada particular sobre las instituciones sociales y sobre como éstas deben funcionar en beneficio de los ciudadanos.
Esto se manifiesta en el ofrecimiento a legislar sobre determinados temas que son de relevancia para el debate público. En la práctica, un parlamentario no llega con un portafolios de normas escritas en buena técnica jurídica, aunque la Ley de Pesca nos ofreció otra perspectiva sobre este punto.
En la práctica, el proceso de creación de una norma se inicia en los denominados trabajos prelegislativos, que se efectúan como consecuencia de la aparición de una problemática social cuya solución —total o parcial— se piensa que puede ser la adopción de una medida legislativa.
Ejemplo de ello son las discusiones sobre la despenalización o no (y en qué casos sí o no) del aborto, de la eutanasia o del tráfico de drogas, o sobre la regulación del llamado tráfico de influencias. Es básicamente una discusión que se instala en el debate público.
Posteriormente, en fase legislativa propiamente tal, surgen las cuestiones de tipo técnico- jurídico, las que pasan a un primer plano. Aquí el sentido social o moral de una norma pasa a tener forma de manera concreta en un conjunto de artículos que configura la norma en cuestión.
No dudamos que muchos parlamentarios que cumplen la función legislativa tienen experiencia y formación para enfrentar esta situación. Pero aún así, resulta esencial la actividad de asesores, centros de estudios, líderes de opinión cuyos aportes en la práctica se expresan en la redacción misma de la ley. De modo que, lo que se describe como la voluntad del legislador al momento de que nazca una ley a la vida del derecho, resulta relativo, y en muchos casos incluso contrarios a la idea original. De ahí que resulta normal, consultar la historia de la ley expresada en las actas de discusión de los parlamentarios, para saber cómo interpretar una determinada norma jurídica.
No decimos que este proceso sea naturalmente irregular, sino que es parte de la dinámica de consenso político que se debe lograr, al objeto de saldar un punto legislativo que posteriormente se exprese en una norma jurídica. Sin embargo, no podemos soslayar el hecho que, en la discusión parlamentaria, exista un fuerte lobby formal e informal de los distintos grupos de interés en un determinado debate legislativo, que incidirá sobre el sello que tenga una norma en particular una vez aprobada.
Esta dinámica es la que deberán afrontar muy probablemente los futuros constituyentes, pero con una dificultad mayor: el trabajo se trata en esta oportunidad, ni más ni menos, de dotar a nuestro país de una nueva institucionalidad política, económica y social. Entonces, resulta relevante preguntarse cómo se efectuará y regulará efectivamente el lobby de los diversos grupos de interés en el debate constitucional, más allá de las disposiciones que hoy rigen al respecto.
De momento, y de acuerdo con la reforma constitucional que regula la materia, sabemos que la Convención Constitucional deberá dotarse de un reglamento que regularizará el procedimiento de votación de sus acuerdos. También sabemos que la Convención deberá constituir una secretaría técnica, la que será conformada por personas de comprobada idoneidad académica o profesional. También se ha dispuesto en la reforma que, los Convencionales Constituyentes estarán afectos a las normas de la ley Nº 20.880, sobre probidad en la función pública y prevención de los conflictos de interés, y a la ley Nº 20.730, que regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios.
Finalmente sabemos que la convención tendrá financiamiento: $6.700 millones de pesos asignados en la ley de presupuesto del año 2021, de los cuales, la retribución de constituyentes, sueldos integrantes de secretarías técnica y de apoyo, y remuneración de expertos asciende a un monto de $3.753 millones. Volviendo a nuestra pregunta original, resulta importante saber quiénes ejercerán el rol de Constituyentes, pero aún más resulta saber quiénes acompañarán a estos ciudadanos en dicha empresa.
¿Quiénes constituirán los equipos técnicos que den soporte a la discusión constitucional? ¿Qué orígenes tienen? ¿Cuáles son sus trayectorias?, ¿Cuáles son sus formaciones académicas?, ¿Qué convicciones éticas morales los sostienen? No resulta menor hacerse estas preguntas, si las normas y principios que integren la nueva constitución, también dependerá en gran medida de la intervención de estos asesores.
No resulta negativo que grupos de intereses, como son empresarios agrícolas o comunidades ancestrales, por ejemplo, manifiesten su interés en la discusión sobre el uso de los recursos naturales y su consagración constitucional, a propósito de la discusión sobre la propiedad del agua.
Sin embargo, la forma en que determinados principios y normas se reflejen en la constitución determinará no solo el alcance y efectividad de la protección constitucional a un determinado derecho, sino también la modificación de otras leyes vinculadas, que deberán modificarse si se modifica la Constitución que actualmente rige. Y es ahí que la forma en que se exprese jurídicamente una norma constitucional, así como las discusiones que se expresen las actas al afecto, tendrán un valor relevante al momento de que se discuta o resuelva un determinado conflicto jurídico en el futuro.
Entonces, al momento de preguntarnos “¿Quiénes escribirán la nueva Constitución?” no solo resultará relevante lo que piensen y obren los Constituyentes, sino también sus equipos técnicos de apoyo, los centros de opinión que se involucren en el proceso y los diversos grupos de interés que sin duda participaran formal e informalmente en el evento político más importante de nuestra historia institucional.
